Impulsionando a mudança: como os EVs estão remodelando a relação econômica da China com a América Latina
Os países da América Latina e do Caribe (ALC) estão navegando em um novo momento geopolítico. Alguns países da ALC estão se beneficiando do aumento do acesso a veículos elétricos (EVs) de baixo custo e alta qualidade e de novos investimentos em toda a cadeia de valor da China que podem ajudar a cumprir os objetivos climáticos e econômicos dos governos. No entanto, isso traz riscos, pois as dependências de Pequim podem ser exacerbadas em um momento em que a economia da China está com baixo desempenho e a competição geopolítica com os Estados Unidos está aumentando. Washington deve encontrar novas maneiras de se envolver com a região para encontrar soluções que atendam às demandas locais e, simultaneamente, mitiguem o risco geopolítico dos EUA.
Introdução
O envolvimento econômico externo da China está evoluindo rapidamente e está remodelando seu relacionamento com os países do mundo em desenvolvimento, inclusive na ALC. O compromisso contínuo de Pequim com a política industrial está causando tensões crescentes com países preocupados com o excesso de capacidade e um segundo "choque da China". No entanto, as crescentes exportações da China e a nascente produção no exterior de produtos verdes de alta tecnologia, como EVs, estão mudando as ofertas do país para regiões como a ALC, que exporta muitas matérias-primas críticas, deseja mais investimentos em manufatura de valor agregado, busca lidar com as mudanças climáticas e importa um número crescente de veículos da China.
As crescentes tensões entre os Estados Unidos e a China levantaram preocupações globalmente, mas alguns países da ALC veem a grande competição de poder como uma oportunidade de se posicionarem como novos nós neste ambiente de comércio e investimento em evolução. Dada a crescente importância da ALC para a estratégia de segurança econômica dos Estados Unidos, vale a pena analisar mais de perto a mudança na relação da região com a China – especialmente no que diz respeito à cadeia de suprimentos de veículos elétricos.
A Iniciativa do Cinturão e Rota (BRI) de Pequim moldou suas relações com a região da ALC durante grande parte da última década, mas isso está mudando rapidamente à medida que o número de novos projetos de infraestrutura de grande escala apoiados pela China diminui. Em vez disso, o investimento estrangeiro direto (IED) chinês está se tornando mais comum na região. Embora os investimentos da China permaneçam concentrados no segmento de mineração da cadeia de suprimentos, há sinais de crescente interesse das empresas chinesas em expandir sua presença internacional em refino, montagem e fabricação, particularmente na cadeia de suprimentos de veículos elétricos. Se essa tendência se mantiver, representaria uma mudança significativa nas ofertas de Pequim para potenciais parceiros no mundo em desenvolvimento. Crucialmente para a ALC, isso permitiria que a China respondesse a um crescente apelo regional por investimentos em segmentos de maior valor da cadeia de suprimentos local, ao mesmo tempo em que ajudaria a cumprir as metas climáticas dos governos. A ALC também é cada vez mais um mercado para EVs chineses e, embora muito menor do que a Europa e a Ásia, está crescendo rapidamente (veja a Figura 1).
Existem várias razões pelas quais as empresas chinesas estão considerando investimentos além da mineração na ALC e por que a indústria de veículos elétricos parece estar na vanguarda dessa tendência. A desaceleração da economia da China e os altos níveis de concorrência estão incentivando as empresas a buscar novos mercados. Isso é particularmente evidente na indústria automotiva, que recebeu apoio estatal significativo ao longo dos anos. Como as economias de escala e a aquisição de mais dados são cruciais para o processo de inovação e competitividade de custos na indústria de veículos elétricos, as empresas têm um forte incentivo para buscar novos clientes globalmente.
Recentemente, as empresas chinesas têm se concentrado mais nos mercados em desenvolvimento, em parte devido ao fechamento parcial ou total de mercados automotivos maiores, como Europa e Estados Unidos, por meio de tarifas. No entanto, muitas economias emergentes têm suas próprias ambições industriais neste espaço. Veja o Brasil, que se tornou um dos principais importadores de veículos elétricos chineses antes que a segunda parcela de tarifas do presidente Luiz Inácio Lula da Silva entrasse em vigor no verão de 2024 (ver Figura 2).
O governo Lula também recebeu com entusiasmo a BYD – líder mundial na fabricação de veículos elétricos na China e no mundo – que está assumindo uma antiga fábrica da Ford para construir veículos elétricos no país. Esta é uma das três empresas automotivas chinesas com planos de fabricar veículos elétricos no Brasil. Um maior investimento na América Latina e no Caribe pode permitir que as empresas chinesas atendam à crescente necessidade da região por veículos elétricos acessíveis, ao mesmo tempo em que impulsionam a economia local por meio da fabricação de valor agregado, especialmente se os trabalhadores locais estiverem empregados. Também integraria ainda mais a região com a China, tanto econômica quanto tecnologicamente.
Outro fator importante é a redução de riscos nas próprias políticas dos Estados Unidos. Para cumprir os requisitos da Lei de Redução da Inflação (IRA) e evitar tarifas, por exemplo, as empresas chinesas têm explorado oportunidades de expandir a montagem e a fabricação em terceiros países, inclusive na região da ALC. De fato, os Estados Unidos e outros países desenvolvidos estão implementando incentivos e restrições que visam cadeias de suprimentos onshore e direcionam as empresas a investir fora da China – especialmente em lugares mais próximos de casa, como a ALC. O IRA, com seus requisitos de crédito fiscal para veículos elétricos, representa uma das políticas mais ambiciosas até agora quando se trata de redirecionar o investimento em países terceiros.
O restante deste artigo prosseguirá oferecendo uma visão geral do envolvimento das empresas chinesas em vários segmentos da cadeia de suprimentos de veículos elétricos na América Latina e no Caribe e as implicações para a estratégia dos EUA. Embora a cadeia de valor possa ser bastante complexa (ver Figura 3), este artigo se concentrará nos principais minerais (ou seja, lítio e cobre), na produção de células e pacotes de bateria e na montagem de veículos.
Mineração
A indústria de mineração na América Latina e no Caribe atraiu a atenção internacional à medida que os governos buscam fazer a transição para tecnologias verdes, que exigem minerais críticos como o lítio, encontrados em grandes quantidades na região. A China está à frente de seus concorrentes na formação de parcerias e na catalisação de investimentos no espaço de minerais da ALC para uso na transição energética. A China mantém um controle desproporcional sobre a mineração de vários minerais críticos usados na fabricação de baterias de veículos elétricos, como lítio e cobre (ver Figura 4). Isso é feito investindo em aquisições completas de minas locais, comprando ações significativas em empresas de mineração ocidentais e fazendo parcerias com governos locais.
Lítio
A importância do carbonato de lítio, o principal composto usado nas baterias de veículos elétricos, aumentou tremendamente na última década. Embora a Austrália seja atualmente o maior produtor mundial de lítio, a ALC abriga o renomado triângulo de lítio - composto por Argentina, Bolívia e Chile - que se estima deter cerca de 58% das reservas mundiais de lítio. Esses países se tornaram grandes exportadores do mineral para a China (ver Figura 5). No entanto, a falta de infraestrutura, instituições fracas e crises hídricas são apenas alguns dos desafios que a região enfrenta ao tentar transformar seu potencial de mineração de lítio em realidade.
No papel, a Bolívia tem as maiores reservas mundiais de lítio, com 23 milhões de toneladas, seguida pela Argentina (22 milhões de toneladas) e Chile (11 milhões de toneladas). Mas os esforços da Bolívia para capitalizar seus recursos permanecem atolados na política doméstica – ou seja, seu esforço para nacionalizar o lítio a partir de 2008 e o rígido controle político sobre o recurso desde então exercido pela empresa estatal YLB. Em fevereiro de 2019, o presidente Evo Morales anunciou que seu país faria parceria com o Grupo Xinjiang TBEA da China para promover a industrialização das salinas de Coipasa e Pastos Grandes. Este acordo acabou se desfazendo, no entanto, devido à turbulência política causada pelo roubo eleitoral de Morales e subsequente fuga do país. A última tentativa de avançar na produção de lítio da Bolívia ocorreu em junho de 2023 com o anúncio de uma parceria de US$ 1,4 bilhão com um consórcio liderado pela gigante de baterias CATL para desenvolver dois projetos de lítio nas salinas de Uyuni e Coipasa. Resta saber se esse empreendimento terá sucesso.
A Argentina se posicionou à frente da Bolívia ao manter políticas favoráveis aos negócios que atraíram investimentos em seu setor de mineração de lítio. Essas políticas impulsionaram a Argentina a se tornar o quarto maior produtor de lítio do mundo – depois da Austrália, Chile e China – gerando cerca de 5% da oferta mundial em três minas nas províncias de Jujuy, Salta e Catamarca. De acordo com algumas estimativas, a Argentina pode ultrapassar o Chile como o maior produtor do triângulo do lítio até 2030.
As leis de mineração e o cenário regulatório da Argentina o tornam um parceiro mais atraente. Enquanto o governo boliviano mantém o controle total das operações de mineração em seu território, as leis da Argentina permitem que as províncias locais negociem acordos de mineração diretamente com o setor privado e limitem os royalties devidos às províncias a 3%. Esses benefícios e a capacidade das empresas estrangeiras de comprar e operar minas permitiram que as empresas de mineração chinesas adquirissem operações de mineração de lítio e comprassem uma porcentagem significativa das ações de outras empresas de mineração de lítio.
De acordo com o governo argentino, existem atualmente 49 novos projetos de mineração de lítio em desenvolvimento no nordeste do país, sete dos quais estão sendo desenvolvidos pela China. Dos sete projetos de lítio pertencentes ou parcialmente pertencentes à China, o projeto Caucharí-Olaroz iniciou a produção de carbonato de lítio e o projeto Mariana iniciou suas operações e deve iniciar a produção em breve. O restante dos projetos está em diferentes estágios de desenvolvimento, com dois em fase de construção, dois em fase de viabilidade e um em exploração avançada.
O Chile é atualmente o maior produtor de lítio da América do Sul e o segundo maior produtor do mundo, embora essa posição possa ser ultrapassada em breve pela Argentina. Em 2022, o Chile produziu cerca de um terço do lítio mundial e foi responsável por 89,5% do total das importações de carbonato de lítio da China, tornando-se um player importante no setor.
Até o ano passado, o ambiente de negócios relativamente aberto do Chile atraía empresas dos Estados Unidos, Canadá e países asiáticos importantes, como o Japão. No entanto, a nova Estratégia Nacional de Lítio do presidente Gabriel Boric, um movimento caracterizado por alguns como nacionalização, reformulou rapidamente o cenário de negócios e pode alterar o sentimento dos investidores. De acordo com a estratégia, as entidades do setor privado devem transferir gradualmente o controle das operações de lítio para a estatal Codelco, no que alguns especialistas argumentam ser um esforço para posicionar o Chile mais alto na cadeia de valor.
Até agora, a extração de lítio no Chile estava nas mãos de duas empresas privadas, a SQM e a Albemarle. A Albemarle é uma empresa com sede nos Estados Unidos, enquanto a SQM é uma empresa chilena na qual a chinesa Tianqi Lithium tem uma participação de 22%. Não está claro se a SQM e a Albemarle continuarão suas operações no país após as cláusulas de caducidade de seus contratos em 2030 e 2043, respectivamente. De fato, no momento em que este artigo foi escrito, Tianqi havia iniciado um recurso que poderia desacelerar a parceria planejada da SQM com a Codelco. Esperava-se que a gigante chinesa de veículos elétricos BYD investisse US$ 290 milhões em um novo projeto de lítio que combina mineração, refino e uma fábrica de cátodos, respondendo ao apelo do Chile por mais investimentos locais, mas o projeto foi recentemente suspenso.
Os desafios enfrentados pelas empresas chinesas no Chile devem ser contextualizados na forte relação econômica bilateral geral. O Chile foi o primeiro país da ALC a assinar um acordo de livre comércio (TLC) com a China, o que fez em 2005, uma época em que a China crescia a taxas de dois dígitos anualmente e expandia rapidamente seu envolvimento com a região. Desde então, o comércio do Chile com a China superou o comércio com os Estados Unidos. Resta saber se as preocupações com a exposição aos mercados chineses e as disputas sobre investimentos no Chile podem levar Santiago a buscar uma estratégia de diversificação econômica mais contundente.
Se a estratégia de lítio do Chile criou alguns novos desafios para as empresas chinesas, as políticas do México sobre recursos naturais nos últimos anos mudaram a configuração do terreno para as empresas chinesas que buscam explorar as reservas de lítio do México, estimadas em 1,7 milhão de toneladas. Em 2022, o presidente Andrés Manuel López Obrador ordenou a criação de uma empresa estatal, a LitioMx, que assumiria a exploração, exploração e refino de lítio no país. Este decreto colocou em risco grandes concessões no estado de Sonora dadas à Bacanora Lithium em 2009, adquirida posteriormente pela Ganfeng, e caso ganhassem a arbitragem, cobriria o maior depósito de lítio identificado no México. Em junho de 2024, a Ganfeng entrou com um processo de arbitragem contra o México e, embora o presidente López Obrador tenha indicado o desejo de chegar a um acordo com a empresa, o caminho a seguir é de limbo legal. Espera-se que a nova presidente, Claudia Sheinbaum, uma aliada próxima de López Obrador, mantenha uma abordagem semelhante para manter o controle governamental dos recursos minerais e tem expressado seu desejo de expandir a posição do México como um player ativo na cadeia de valor de veículos elétricos, inclusive no lítio.
Cobre
Embora não seja categorizado como um mineral crítico pelos Estados Unidos até 2023, o cobre é essencial para a produção de veículos elétricos e é usado em componentes que variam de baterias a fios. Isso torna a LAC um player fundamental, pois produz cerca de 40% do cobre do mundo e contém os maiores depósitos de minério, localizados principalmente no Chile, Peru e México. A China é um dos principais importadores de cobre e suas empresas fizeram investimentos importantes na ALC para garantir o acesso ao recurso.
Empresas chinesas como Minmetals (MMG), Guoxin e Citic são importantes players no setor de mineração do Peru. Como parcela das exportações totais de cobre do Peru, as vendas de minério de cobre e concentrado de cobre para a China cresceram de 41% em 2012 para 76% em 2022, de acordo com dados da UN Comtrade. O Peru é um caso importante devido ao seu ambiente de negócios favorável, que permitiu que empresas chinesas adquirissem duas das maiores minas de cobre do país, Las Bambas e Toromocho, embora a instabilidade política no país tenha causado uma desaceleração no investimento.
No entanto, o Chile é, sem dúvida, o maior player da indústria de cobre, que responde por mais da metade das exportações totais do Chile. O cobre é uma commodity fundamental na próspera relação econômica Chile-China. Em 2022, dos US$ 22,8 bilhões em minério de cobre que o Chile exportou, US$ 15,6 bilhões foram para a China, seguida pelo Japão com US$ 4,0 bilhões e pela Coreia do Sul com US$ 935 milhões.
No Chile, 72% das minas de cobre pertencem e são operadas por empresas privadas; os outros 28% são operados pela Codelco, a empresa estatal, que dá à China menos liberdade para investir em minas de cobre no país ou comprá-las diretamente. Embora as empresas de propriedade chinesa desempenhem um papel menor no Chile do que no Peru, a China ainda mantém uma forte presença de investimentos no país.
No geral, as empresas chinesas continuam importantes na indústria de mineração latino-americana, mas as condições locais são importantes. A nacionalização de recursos e, especialmente, a volatilidade política podem levar ao declínio do investimento em geral, conforme simbolizado pelos desafios da Bolívia, e podem ter impactos de longo prazo no setor. No entanto, controles mais rígidos sobre a exploração de recursos naturais pelos governos anfitriões podem ser benéficos, entre outras coisas, para garantir fontes de investimento mais diversificadas e negociar maiores benefícios locais. Finalmente, alguns países, como Bolívia e México, podem ver o investimento chinês como o caminho mais realista para desenvolver recursos domésticos e explorar um mercado de exportação crescente.
Refinação
Embora o investimento na extração mineral seja um objetivo estratégico claro, menos intuitivas são as forças por trás de um aumento no interesse no refino de lítio na América do Sul. Um importante impulsionador dessa tendência é a política do governo dos EUA. De acordo com as regras do IRA, um EV se qualifica para incentivos fiscais se for montado na América do Norte e a bateria atender a uma série de requisitos relacionados ao fornecimento de minerais e à propriedade das empresas envolvidas em toda a sua cadeia de valor. Todas essas regras visam incentivar níveis mais baixos de controle chinês sobre a cadeia de suprimentos e fornecer incentivos para a produção fora da China. O resultado tem sido um interesse imediato em países que têm TLCs com os Estados Unidos (por exemplo, Chile) e aqueles que podem ser capazes de garantir acordos setoriais (por exemplo, Argentina).
Atualmente, o processamento de minerais críticos está concentrado na China, com alguns especialistas estimando que o país refina cerca de 90% dos minerais de terras raras do mundo e 60-70% do lítio e cobalto. Isso levantou preocupações globais sobre o potencial de interrupção, manipulação de preços e armamento de cadeias de suprimentos altamente concentradas. A decisão da China em 2023 de introduzir controles de exportação de grafite, germânio e gálio alimentou ainda mais as preocupações com a segurança econômica em torno dos minerais. Por fim, à medida que os Estados Unidos fazem investimentos históricos na transição energética, os formuladores de políticas tentam restringir o quanto desses incentivos financeiros beneficiam as empresas chinesas.
Entre outras coisas, a posição da China como principal fundição e refinaria há muito tempo não é contestada devido à natureza altamente poluente e intensiva em energia dessas indústrias, embora os esforços recentes da China para abrir novas capacidades de refino na ALC e no Sudeste Asiático possam sinalizar uma mudança nessa tendência. No caso do lítio, por exemplo, a matéria-prima deve passar por uma série de processos químicos para produzir carbonato de lítio. Com a tecnologia atual, esse processo consome muita energia e envolve grandes quantidades de água, o que em lugares como Chile e Argentina pode ser um desafio significativo.
Outro fator para as empresas chinesas investirem na capacidade de refino na ALC são as políticas dos países da região, principalmente o Chile. Apesar de ter operações de refino de cobre bem estabelecidas, a indústria de refino de lítio do Chile ainda está subdesenvolvida em relação à sua mineração. Com sua nova estratégia, o Chile busca se posicionar como a quarta maior refinaria de lítio do mundo para complementar sua considerável produção do mineral e, após protestos sobre a desigualdade de riqueza e o desenvolvimento, garantir que mais da riqueza mineral do Chile ofereça benefícios locais. Em outubro de 2023, o presidente Boric anunciou um investimento de US$ 233 milhões do gigante chinês Tsingshan Holding Group em Mejillones (localizado na região de Antofagasta) para uma planta de refino. Boric e seu ministro da Economia vincularam o acordo explicitamente à estratégia nacional do país, que busca facilitar a transferência de conhecimento e gerar mais valor agregado. O acordo com Tsingshan seguiu o compromisso agora incerto da fabricante chinesa de veículos elétricos BYD de construir uma instalação de refino no Chile.
O refino de lítio também está ganhando força na Argentina, com vários projetos em vários estágios de desenvolvimento. Em 2022, a gigante chinesa de baterias Gotion High-Tech assinou um acordo de joint venture com a mineradora estatal de Jujuy. Além disso, em 2021, a Tsingshan assinou uma joint venture de US$ 1,7 bilhão com a empresa francesa Eramet, com o objetivo de produzir 24.000 toneladas de carbonato de lítio refinado. Ainda há dúvidas no Chile e na Argentina sobre as vastas necessidades de água da indústria, o que provocou debates sobre a viabilidade de longo prazo de suas indústrias de lítio. A introdução por empresas chinesas da tecnologia de extração direta de lítio pode melhorar algumas dessas preocupações, embora possa aumentar os custos.
As políticas domésticas desempenham um papel importante na atração de investimentos em segmentos da indústria com maior valor agregado. Os governos estão tentando alavancar o acesso aos seus recursos naturais (um exemplo dado pela Indonésia com suas regras na indústria de níquel) e seus vínculos comerciais com mercados maiores, como os Estados Unidos, bem como o crescimento potencial em seus próprios mercados. O acesso ao mercado dos EUA e a conformidade com os requisitos de crédito fiscal do IRA parecem ser fatores importantes, especialmente para o Chile, que tem um TLC com os Estados Unidos. (A Argentina espera uma exceção às regras do IRA, muito parecida com a concedida ao Japão e à União Europeia, para se qualificar para créditos fiscais do IRA.) Regras há muito esperadas pelo Departamento do Tesouro e pela Receita Federal - bem como a regra da Entidade Estrangeira de Preocupação (FEOC) do Departamento de Energia, que estabelece padrões de propriedade tão baixos quanto 25% para se qualificar para créditos fiscais - levantaram alguns desafios para as empresas chinesas que desejam se qualificar para créditos fiscais.
Fabricação de baterias
Embora possa haver sinais incipientes de que as empresas chinesas e da América Latina e do Caribe estão interessadas em expandir o refino de lítio, a indústria latino-americana de baterias de íons de lítio permanece menos dinâmica. A indústria em geral está limitada a um punhado de fábricas em todo o continente. O único investimento chinês relacionado à fabricação de baterias parece ser uma fábrica da BYD em Manaus, Brasil, que iniciou a produção em 2020. Não está claro se a instalação pode produzir células de bateria; parece estar focado principalmente na montagem da bateria.
A BYD é amplamente conhecida por seus veículos, mas a empresa é uma fabricante líder de baterias e também fornece outras montadoras. A fábrica de Manaus, no entanto, parece se dedicar principalmente à produção de baterias para ônibus BYD fabricados na fábrica de Campinas, perto de São Paulo, inaugurada em 2015 no sudeste do Brasil. Isso pode mudar à medida que a nova fábrica de automóveis da BYD em Camaçari, no leste do Brasil, entrar em operação em 2025 e aumentar a demanda por baterias. A BYD também produz painéis solares no país, que são cada vez mais instalados ao lado do armazenamento de baterias estacionárias em todo o mundo. Não está imediatamente claro se as baterias que sustentam as usinas solares são produzidas pela BYD ou se podem ser produzidas localmente na usina de Manaus no futuro.
A produção de baterias da BYD no Brasil provavelmente visa principalmente atender à demanda local e apoiar a produção automotiva da empresa no país, que é o maior mercado da América Latina e do Caribe. De fato, dados os custos atuais de transporte e os grandes investimentos que ocorrem nos Estados Unidos, parece improvável que a produção de baterias liderada pela China no Brasil possa ser direcionada ao mercado de exportação. Isso é muito diferente da dinâmica observada no refino e na mineração, onde as empresas chinesas estão aproveitando os recursos naturais da ALC para exportar para a China ou estabelecendo instalações de refino para melhor acessar mercados em países terceiros, como os Estados Unidos.
Houve pelo menos dois outros projetos de fábricas de baterias chinesas de alto perfil que receberam cobertura da imprensa sem fazer nenhum progresso significativo. A Chery, fabricante automotiva chinesa que é um player significativo nas indústrias de motores de combustão interna (ICE) e EV, anunciou um grande projeto na Argentina no início de 2023. Embora alguns relatórios sugiram que o complexo de fabricação proposto contaria com capacidade de fabricação de baterias, isso parece improvável, já que a empresa não produz suas próprias baterias. Independentemente disso, o projeto parece ter parado no último ano e meio.
O segundo projeto que não se concretizou é uma fábrica da CATL no México, relatada pela primeira vez em 2022, que poderia ter fornecido a fábrica da Tesla no Texas. No entanto, o plano está em pausa desde o outono de 2022, depois que o IRA foi transformado em lei. Desde então, a CATL buscou um acordo de licenciamento com a Ford para fabricar baterias de fosfato de ferro e lítio em Michigan.
O pivô da CATL para o mercado dos EUA reflete um desafio geral para a construção de baterias (e EVs) na ALC. Os incentivos oferecidos pelo IRA levaram a uma onda de investimentos nos Estados Unidos por alguns dos principais fabricantes de baterias do mundo (a BYD é uma exceção notável). O IRA também ajudou a impulsionar mais investimentos em refino em países que têm TLCs com os Estados Unidos, incluindo o Chile, bem como mais investimentos em manufatura no México, mas complicou a posição das empresas chinesas que, de outra forma, seriam os maiores players nesses setores. Além disso, dados os incentivos disponíveis nos Estados Unidos – que devem continuar sendo o maior mercado de veículos elétricos das Américas no futuro próximo – há menos motivos para os fabricantes de baterias fazerem investimentos em outros países.
Fabricação e montagem de veículos elétricos
Quando se trata da fabricação de EVs e seus componentes, dois países se destacam: Brasil e México (ver Figura 6). Isso faz sentido, pois são os maiores mercados da ALC, bem como as bases de fabricação mais sofisticadas, inclusive no setor automotivo. No entanto, existem diferenças significativas entre os dois países e nos tipos de investimentos que as empresas chinesas estão fazendo. A maior variável parece ser a relação comercial especial do México com os Estados Unidos, simbolizada pelo Acordo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA). De fato, o México se beneficia significativamente do IRA, que permite que as empresas do país se qualifiquem para os mesmos créditos que as que fabricam veículos e baterias nos Estados Unidos. No entanto, isso também significa que o México está sob pressão para ser mais cauteloso em sua abordagem ao investimento chinês, já que esse investimento é visto como um caminho direto para o mercado dos EUA.
Como resultado dessa dinâmica, não houve investimentos abertos no México por parte dos fabricantes chineses de veículos elétricos até o momento, apesar da cobertura significativa da imprensa. Embora a BYD tenha sinalizado interesse em abrir uma fábrica no México e esteja em discussões com governos estaduais, relatórios sugerem que o projeto está em pausa até que pelo menos os resultados das eleições de 2024 nos EUA e as reformas judiciais do México sejam conhecidos. Da mesma forma, a subsidiária da Chery, Jetour, anunciou seu interesse em investir em uma instalação de US$ 3 bilhões com um parceiro local para montar veículos, incluindo EVs, no México em 2023, mas nenhum progresso foi feito nem mesmo na identificação do local. Por fim, a Foton, fabricante chinesa de veículos comerciais que possui uma fábrica de veículos ICE no México, também anunciou seus planos de construir uma fábrica de veículos elétricos no país em 2023. No entanto, nenhum progresso foi relatado.
Uma razão pela qual os anúncios podem não ter levado a investimentos reais é que a Cidade do México deixou claro que não oferecerá incentivos financeiros a empresas chinesas que desejam estabelecer instalações no país, deixando as empresas chinesas solicitando tais incentivos aos governos estaduais com menos recursos. Além disso, apenas alguns governos estaduais são destinos prováveis para os fabricantes de automóveis chineses, o que significa que apenas um pequeno subconjunto de estados provavelmente receberia benefícios locais na ausência de incentivos federais.
Isso contrasta com a rápida expansão dos investimentos chineses no México (mais proeminentemente em Nuevo León) em setores menos sensíveis que podem exportar mais facilmente produtos para os Estados Unidos, incluindo móveis e componentes automotivos. Novas restrições a veículos conectados que usam software e equipamentos chineses são esperadas assim que o Departamento de Comércio dos EUA concluir sua revisão de segurança, provavelmente impedindo que as empresas chinesas exportem do México para os Estados Unidos. Isso significa que é cada vez mais provável que quaisquer investimentos no México por fabricantes chineses de veículos elétricos tenham como objetivo predominantemente atender ao mercado local e à demanda de países da América Central e do Sul. Isso é consistente com a estratégia adotada em outros mercados emergentes, da Tailândia ao Brasil. As empresas chinesas podem acreditar que se instalar no México lhes permitiria tirar proveito de sua forte base de fabricação automotiva e da linguagem comum em grande parte da região.
Os investimentos no Brasil são ainda mais direcionados aos mercados doméstico e regional. Em 2023, o mercado automotivo brasileiro atingiu 2,3 milhões de veículos, o que, embora de longe o maior da América do Sul, é muito menor do que os 15,5 milhões vendidos no mesmo ano nos Estados Unidos. No entanto, a população considerável do Brasil – 216 milhões em 2023, de acordo com o Banco Mundial – o torna um mercado potencialmente lucrativo à medida que sua classe média continua a crescer. A maioria das principais empresas automotivas tem presença estabelecida no país.
A infraestrutura industrial existente no Brasil, combinada com um mercado em crescimento, provavelmente tem sido um atrativo para as empresas chinesas. A demanda por EVs no Brasil superou as expectativas, passando de 1% para quase 5% das vendas entre abril de 2023 e abril de 2024. Dos modelos elétricos a bateria e híbridos plug-in vendidos no país, a maioria são marcas chinesas com preços altamente competitivos.
A Great Wall Motor (GWM) assumiu uma fábrica da Mercedes-Benz em Iracemápolis em 2021 e deve iniciar a produção de modelos híbridos em 2024. A BYD, com grande alarde, começou a reformar uma antiga fábrica da Ford na Bahia no mesmo ano, parte de um grande centro de fabricação de veículos elétricos que poderia ajudar a cumprir os objetivos da política industrial verde do presidente Lula. Se a BYD iniciar a produção em 2025 conforme planejado, esta seria sua terceira fábrica no país, depois da fábrica de baterias de Manaus e da fábrica de ônibus de Campinas. Finalmente, a CAOA Chery, uma joint venture entre a CAOA, uma empresa brasileira, e a Chery, que possui duas fábricas no país, pretende iniciar a produção de dois modelos EV em 2025.
Embora o mercado brasileiro seja potencialmente atraente, a GWM e a BYD provavelmente estão olhando além das fronteiras do país no longo prazo. O Brasil poderia facilmente servir como um centro de exportação para a região se a demanda nos países da ALC crescer – especialmente se a fabricação chinesa no México se tornar muito controversa ou não decolar. No entanto, as exportações para os Estados Unidos são improváveis nesta fase porque essas fábricas ainda não estão operacionais e provavelmente produzirão veículos para um mercado diferente - pelo menos inicialmente. A regulamentação do software e da capacidade de coleta de dados por meio de veículos conectados, objeto de uma investigação em andamento no Departamento de Comércio dos EUA, também pode restringir a capacidade dos fabricantes de automóveis chineses de exportar para os Estados Unidos no futuro próximo.
Conclusão
Os investimentos chineses na cadeia de valor de veículos elétricos na ALC parecem permanecer altamente concentrados na mineração, embora mais investimentos sejam observáveis nos segmentos de refino e montagem. A demanda do mercado, as políticas do governo local e os requisitos de acesso ao mercado dos EUA provavelmente determinarão se o investimento continua a se expandir no setor. Outro fator crucial que vale a pena observar serão os sucessos e desafios enfrentados pelas empresas chinesas que estão realizando esses novos tipos de investimentos; suas experiências informarão as decisões de outras empresas, bem como a própria estratégia de engajamento de Pequim com os países da região.
As tendências descritas neste artigo sugerem que os países da ALC podem encontrar novas oportunidades para atingir suas próprias metas de desenvolvimento e potencialmente acelerar suas transições para setores de transporte de baixa emissão. No entanto, para muitos países, o aprofundamento da dependência da China apresentará riscos, especialmente em um momento em que é improvável que o país experimente as altas taxas de crescimento das décadas anteriores. Embora os investimentos chineses possam oferecer um caminho bem-vindo para a diversificação econômica e de IED em alguns setores para alguns países (por exemplo, montagem de baterias e veículos no Brasil), eles podem levar a uma maior concentração de recursos críticos sob empresas controladas pela China em outros (por exemplo, Argentina ou Peru). Isso aponta para um equilíbrio frágil que os governos precisarão encontrar para atingir seus próprios objetivos e manter um relacionamento produtivo com os Estados Unidos. De fato, é improvável que as crescentes tensões geopolíticas entre Washington e Pequim diminuam no curto prazo e podem ter alguns efeitos colaterais negativos para os países da ALC.
This context is important for U.S. policymakers as they evaluate the risks and opportunities that emerge from China’s engagement with LAC in this space. In many ways, U.S. policy shapes how these investments and supply chains develop. IRA clauses that catalyze investment around the world, including in LAC, can help diversify supply chains and could generate growth in LAC countries. This could help strengthen ties to the United States and should be further explored as a tool that can create mutual benefits with partner countries.
Ultimately, however, the United States will need to use its political capital carefully. In some situations, Washington may want to discourage specific Chinese investments, should they be a threat to national security. However, encouraging countries to reject Chinese FDI altogether would damage U.S. relationships. This is especially true at a time when the United States is experiencing historic influxes of FDI in the battery and EV industry domestically.
If the United States pursues a policy of limiting Chinese investments that threaten national security, identifying the real risks to U.S. national security in China’s new outbound investment surge will be crucial. What emerges from the case of EV value chains in LAC, for example, is a significant variation in the nature and objectives of the investments, as well as in host countries’ policies to attract investment and manage trade. Although a large number of projects fall under Chinese FDI, their implications and risk levels vary.
Current U.S. economic security strategy is coalescing around the objective of building more resilient and diversified supply chains for critical resources. This points to the importance of tracking Chinese investments in the mining industry in LAC. It is critical to follow which companies are investing where and how those investments fit in the context of the host country, as well as to identify chokepoints and policies that can ameliorate risks. For example, one productive approach could include working with LAC governments to develop policies that ensure more local government control over resources and encourage the cultivation of a diverse set of economic actors. This could include using new technologies to help enforce stricter environmental, social, and governance standards, as well as improving transparency on the part of companies that invest in the region.
LAC countries could consider new policies that would support their own economic targets as well as U.S. supply chain diversification objectives. For example, they could pursue policies that incentivize Chinese companies to share technology and invest more in value added sectors, such as through joint ventures. Governments could also take more direct action by providing targeted seed funding to universities and companies to encourage them to move up the value chain in key industries. These firms would need markets, and to this end LAC governments could seek reciprocity with China in value-added sectors and diversify exports. Finally, governments should continue to ensure that all investments meet the highest environmental standards. Strong implementation will continue to be important as the mining and refining of critical minerals expands in the coming years.
Chinese manufacturing investment aimed at supplying the non-U.S. market is clearly less of a direct security challenge for the United States, but it may remain a significant challenge for U.S. companies operating in LAC. Mexico’s proximity to the United States puts it in a special position and earns it extra scrutiny. In fact, it is likely that concerns over Chinese investments in Mexican manufacturing will have a deleterious impact on the 2026 USMCA review.
A questão da manufatura da ALC aponta para a questão maior da competitividade dos EUA. Embora as empresas chinesas no espaço de EV e baterias tenham se beneficiado e continuem a se beneficiar de grandes subsídios estatais, elas também remodelaram a indústria automotiva e elevaram significativamente o nível em termos de desempenho e acessibilidade para EVs - com a acessibilidade muitas vezes sendo o fator decisivo de vendas em regiões em desenvolvimento como a ALC. Uma estratégia afirmativa para incentivar as empresas americanas a produzir produtos melhores para empresas não americanas Os mercados provavelmente teriam melhores resultados a longo prazo do que se concentrar apenas em ferramentas de proteção de mercado. De fato, a concorrência com empresas chinesas pode, em alguns casos, ajudar as empresas americanas a se envolverem com tecnologia de ponta e melhorar suas ofertas.
Embora este estudo tenha se limitado a analisar os investimentos na cadeia de valor de fabricação de veículos elétricos, duas indústrias conectadas provavelmente se tornarão mais importantes nos próximos anos, à medida que a adoção de veículos elétricos crescer na América Latina e no Caribe: (1) gerenciamento de software e dados e (2) carregamento de veículos elétricos. O gerenciamento de software e dados é uma área em que uma maior cooperação com lugares como os Estados Unidos, que é dificultada pela falta de regulamentação nacional abrangente, e a União Europeia, que possui um dos regimes de proteção de dados mais desenvolvidos globalmente, seria benéfica para as partes interessadas da ALC. As preocupações com veículos conectados alimentados por software chinês estão aumentando, e mais pesquisas seriam benéficas para avaliar riscos e soluções técnicas. Sem um esforço conjunto em questões de software e gerenciamento de dados, as empresas chinesas poderiam continuar a dominar nesses setores, assim como fazem na infraestrutura digital e nas redes de tecnologia da informação e comunicação da ALC.
Em termos de carregamento de veículos elétricos, as empresas estatais chinesas controlam uma infraestrutura significativa de transmissão de eletricidade no Peru e no Brasil. O aumento da demanda por infraestrutura de carregamento elétrico pode oferecer mais oportunidades para as empresas chinesas, que podem se beneficiar de uma integração vertical significativa, apesar da existência de fortes concorrentes internacionais. Nesse setor, assim como nos demais analisados, os Estados Unidos se beneficiariam de uma análise cuidadosa dos riscos reais e de caminhos alternativos para incentivar uma maior diversificação.
Ilaria Mazzocco é pesquisadora sênior da Cadeira de Curadores em Negócios e Economia Chinesa no Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais (CSIS) em Washington, D.C. Ryan C. Berg é diretor do Programa das Américas e chefe da Iniciativa do Futuro da Venezuela no CSIS. Rubi Bledsoe é pesquisadora associada do Programa das Américas do CSIS.
Os autores gostariam de agradecer a Ryan Featherston, por seu apoio com pesquisas e gráficos, bem como aos estagiários da Cadeira de Curadores Nancy Wei e Ray Wang e ao estagiário das Américas Michael Ferguson, por fornecer ajuda valiosa no projeto.
Este resumo é possível graças ao generoso apoio do Escritório de Representação Econômica e Cultural de Taipei nos Estados Unidos.
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